Normas del siglo XIX aún vigentes.
El derecho a la educación se reconoce bajo su expresión decimonónica de “derecho de enseñar y aprender”, en el artículo 14 de la Constitución. También de ese período, es la garantía de no impedir ni gravar el libre ingreso de inmigrantes que vengan a enseñar las ciencias y las artes (Art. 25). Igual marca de la utopía educativa liberal de la generación del 37, queda plasmada en la obligación de que las constituciones provinciales aseguren la educación primaria (Art. 5), y en la facultad al congreso de dictar planes generales de instrucción “general y universitaria” (Art. 75 inc. 18).
Normas de la Constitución Reformada.
La reforma de 1994 introdujo un conjunto de disposiciones específicas, que la Ley de Educación Nacional recepta y reglamenta. Atribuye al Congreso de la Nación la función de dictar las leyes “de organización y de base” de la educación (Art. 75 nc. 19), especificando algunos de sus principios básicos.
En primer lugar, obliga a que la legislación educativa se oriente a favorecer la unidad nacional, pero respetando las particularidades locales y provinciales.
En segundo lugar, establece la responsabilidad indelegable del Estado en la educación, pero matizado con el derecho de la familia y la sociedad a participar. Como no aclara en qué consiste esta participación, los defensores de la educación privada interpretan que este inciso legitima los establecimientos particulares.
Asimismo, en cuanto al contenido ideológico de la enseñanza, el mismo inciso establece que estas leyes educativas deben asegurar la promoción de los valores democráticos y la no discriminación.
Respecto de su alcance, el mandato constitucional que indica las leyes educativas deben orientarse a favorecer la igualdad de oportunidades mediante la “gratuidad y equidad” de la educación pública estatal. Al no diferenciar niveles ni modalidades, debe entenderse que la “gratuidad y equidad” es obligatoria en toda educación estatal, sin distinción de niveles.
También establece, la misma norma, que debe garantizarse la autonomía universitaria. Esto significa que las Universidades Nacionales pueden dictarse sus propios estatutos, elegir sus autoridades, crear carreras y planes de estudios, establecer sus contenidos, y expedir títulos de validez oficial. En cuanto a su funcionamiento económico, sostiene la constitución que tienen “autarquía”, es decir que son personas jurídicas que ejercen por si mismas la titularidad de sus derechos y obligaciones patrimoniales, siendo obligación del Estado Nacional proveerlas de los recursos materiales necesarios para llevar adelante su actividad.
Respecto a modalidades educativas particulares, el mismo inciso 19 del artículo 75 establece que corresponde al Congreso proveer lo conducente a la formación profesional de los trabajadores. Es decir que le da a esta modalidad, jerarquía constitucional.
La reforma de 1994 constitucionalizó los llamados derechos de tercera generación. De primera generación son aquellos derechos civiles y políticos que oponen los individuos frente al Estado, al más puro estilo de la concepción liberal originaria. Derechos sociales son aquellos que conquistaron los grupos subalternos de la sociedad capitalista, frente a la clase burguesa dominante, como los derechos del trabajo y la seguridad social. En tanto que la tercera generación refiere a aquellos conflictos que afectan al conjunto social universal, como el consumo masivo, la globalización comunicacional y el ambiente. Como son derechos del colectivo, pueden ser reclamados por cualquier persona, en condición de su pertenencia a la sociedad. En el aspecto educativo de estos derechos la constitución fija, en su artículo 41 que las autoridades deben promover la educación para ambiental, y en el artículo 42 que debe proveer una educación para el consumo.
Por último, como el texto constitucional se reivindica como contraria a todo genocidio, repone el status jurídico humanitario de los pueblos indígenas, y dentro de esta revalorización, preceptúa su derecho a una educación “intercultural y bilingüe” (Art. 75 inc. 17).
Derecho a la educación en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
La lectura del texto constitucional no agota la consagración de derechos educativos. El inciso 22 del Artículo 75 le otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos, que reconocen un conjunto de derechos educativos que complementan los derechos constitucionales. Los más relevantes son los siguientes.
a) Gratuidad y obligatoriedad de la educación primaria (DADH , XII - DUDH, 26 – PIDESC, 13 – CDN , 28)
b) La educación secundaria debe ser generalizada, tendiendo a su gratuidad. (PIDESC, 13 – CDN, 28)
c) Debe facilitarse la instrucción técnica y formación profesional (DUDH,26 – PIDESC, 13 - CDN,28)
d) Libre acceso a la educación superior, en base al mérito. (DUDH, 26 – PIDESC , 13)
e) Libertad de los padres de elegir la educción de los hijos, según sus convicciones morales o religiosas, incluso en escuelas distintas de las creadas por las autoridades (DUDH,26 – PIDESC, 13 – PIDCP, 18:4).
f) Libertad de los particulares de establecer y dirigir instituciones de enseñanza (PIDESC,13)
g) Obligación de los estados de asistir económicamente a los alumnos para que accedan a la educación (DUDH,26 – PIDESC, 13 – CDN, 28)
h) Derecho del niño impedido de acceder efectivamente a la educación (CDN, 23)।
El derecho a la educación se reconoce bajo su expresión decimonónica de “derecho de enseñar y aprender”, en el artículo 14 de la Constitución. También de ese período, es la garantía de no impedir ni gravar el libre ingreso de inmigrantes que vengan a enseñar las ciencias y las artes (Art. 25). Igual marca de la utopía educativa liberal de la generación del 37, queda plasmada en la obligación de que las constituciones provinciales aseguren la educación primaria (Art. 5), y en la facultad al congreso de dictar planes generales de instrucción “general y universitaria” (Art. 75 inc. 18).
Normas de la Constitución Reformada.
La reforma de 1994 introdujo un conjunto de disposiciones específicas, que la Ley de Educación Nacional recepta y reglamenta. Atribuye al Congreso de la Nación la función de dictar las leyes “de organización y de base” de la educación (Art. 75 nc. 19), especificando algunos de sus principios básicos.
En primer lugar, obliga a que la legislación educativa se oriente a favorecer la unidad nacional, pero respetando las particularidades locales y provinciales.
En segundo lugar, establece la responsabilidad indelegable del Estado en la educación, pero matizado con el derecho de la familia y la sociedad a participar. Como no aclara en qué consiste esta participación, los defensores de la educación privada interpretan que este inciso legitima los establecimientos particulares.
Asimismo, en cuanto al contenido ideológico de la enseñanza, el mismo inciso establece que estas leyes educativas deben asegurar la promoción de los valores democráticos y la no discriminación.
Respecto de su alcance, el mandato constitucional que indica las leyes educativas deben orientarse a favorecer la igualdad de oportunidades mediante la “gratuidad y equidad” de la educación pública estatal. Al no diferenciar niveles ni modalidades, debe entenderse que la “gratuidad y equidad” es obligatoria en toda educación estatal, sin distinción de niveles.
También establece, la misma norma, que debe garantizarse la autonomía universitaria. Esto significa que las Universidades Nacionales pueden dictarse sus propios estatutos, elegir sus autoridades, crear carreras y planes de estudios, establecer sus contenidos, y expedir títulos de validez oficial. En cuanto a su funcionamiento económico, sostiene la constitución que tienen “autarquía”, es decir que son personas jurídicas que ejercen por si mismas la titularidad de sus derechos y obligaciones patrimoniales, siendo obligación del Estado Nacional proveerlas de los recursos materiales necesarios para llevar adelante su actividad.
Respecto a modalidades educativas particulares, el mismo inciso 19 del artículo 75 establece que corresponde al Congreso proveer lo conducente a la formación profesional de los trabajadores. Es decir que le da a esta modalidad, jerarquía constitucional.
La reforma de 1994 constitucionalizó los llamados derechos de tercera generación. De primera generación son aquellos derechos civiles y políticos que oponen los individuos frente al Estado, al más puro estilo de la concepción liberal originaria. Derechos sociales son aquellos que conquistaron los grupos subalternos de la sociedad capitalista, frente a la clase burguesa dominante, como los derechos del trabajo y la seguridad social. En tanto que la tercera generación refiere a aquellos conflictos que afectan al conjunto social universal, como el consumo masivo, la globalización comunicacional y el ambiente. Como son derechos del colectivo, pueden ser reclamados por cualquier persona, en condición de su pertenencia a la sociedad. En el aspecto educativo de estos derechos la constitución fija, en su artículo 41 que las autoridades deben promover la educación para ambiental, y en el artículo 42 que debe proveer una educación para el consumo.
Por último, como el texto constitucional se reivindica como contraria a todo genocidio, repone el status jurídico humanitario de los pueblos indígenas, y dentro de esta revalorización, preceptúa su derecho a una educación “intercultural y bilingüe” (Art. 75 inc. 17).
Derecho a la educación en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
La lectura del texto constitucional no agota la consagración de derechos educativos. El inciso 22 del Artículo 75 le otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos, que reconocen un conjunto de derechos educativos que complementan los derechos constitucionales. Los más relevantes son los siguientes.
a) Gratuidad y obligatoriedad de la educación primaria (DADH , XII - DUDH, 26 – PIDESC, 13 – CDN , 28)
b) La educación secundaria debe ser generalizada, tendiendo a su gratuidad. (PIDESC, 13 – CDN, 28)
c) Debe facilitarse la instrucción técnica y formación profesional (DUDH,26 – PIDESC, 13 - CDN,28)
d) Libre acceso a la educación superior, en base al mérito. (DUDH, 26 – PIDESC , 13)
e) Libertad de los padres de elegir la educción de los hijos, según sus convicciones morales o religiosas, incluso en escuelas distintas de las creadas por las autoridades (DUDH,26 – PIDESC, 13 – PIDCP, 18:4).
f) Libertad de los particulares de establecer y dirigir instituciones de enseñanza (PIDESC,13)
g) Obligación de los estados de asistir económicamente a los alumnos para que accedan a la educación (DUDH,26 – PIDESC, 13 – CDN, 28)
h) Derecho del niño impedido de acceder efectivamente a la educación (CDN, 23)।
-DUDH = Declaración Universal de los Derechos Humanos। DADH = Declaración Americana de los derechos Humanos। PIDESC = Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. PIDCP = Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. CDN = Convención de los Derechos del Niño -
Si el inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional dejaba alguna duda sobre el reconocimiento o no de las escuelas privadas, los tratados internacionales de derechos humanos se pronuncian claramente a favor de éstas. Pero nada establecen acerca de la necesidad de que sea el Estado el que subvencione estos emprendimientos.
Normas Educativas en la Constitución Bonaerense.
El derecho a la educación se halla doblemente reconocido en la constitución provincial. Por un lado, el artículo 35 dispone que la libertad de enseñar y aprender no podrá ser coartada por medidas preventivas. En tanto que en el artículo 198 se sostiene que la educación y la cultura son derechos humanos fundamentales.
Cuando refiere a las personas discapacitadas, les garantiza su derecho a la educación y capacitación en establecimientos especiales (art. 36.) Al reconocer los derechos de Consumidores y Usuarios, se fija la obligación de la Provincia de proveer a la educación para el consumo (Art. 38). En tanto que cuando reconoce los derechos laborales, incluye la capacitación y formación de los trabajadores (Art. 39).
Al caracterizar a los agentes educativos, en el artículo 198, establece una facultad y un deber. Lo primero, cuando reconoce a la familia como agente educador primario. Pero cuando se trata de imponer un mandato preciso, establece que el Estado provincial tiene la “responsabilidad indelegable” en la educación, especificando que este deber comprende garantizar el acceso, permanencia y egreso del sistema educativo.
En su artículo 200, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires preceptúa que la educación se prestará a través del Sistema Educativo Provincial, compuesto por las “unidades funcionales” que se creen en los distintos niveles y modalidades.
Como principio del sistema educativo provincial establece que en las unidades de gestión oficial, la educación será gratuita en todos los niveles. En tanto que respecto de la obligatoriedad, la norma constitucional solo lo extiende al nivel básico.
Los colegios particulares tienen reconocida su existencia como servicios educativos de gestión privada (Art. 200), estableciendo como requisitos que se integren al Sistema Educativo Provincial y se sometan al control estatal.
La constitución provincial también crea los órganos de gobierno y administración del sistema educativo provincial (artículos 201 a 203). El órgano máximo de dirección y administración del sistema es la Dirección General de Cultura y Educación, a la que se le reconoce rango ministerial, pero se le concede además autarquía. Su titular es designado por el Gobernador con acuerdo del Senado, y dura cuatro años en sus funciones. De modo que a diferencia de los ministros, tiene estabilidad en el cargo, al menos por cuatro años.
Se crea también un Consejo General de Cultura y Educación, con funciones de asesoramiento al Director, compuesto por diez miembros. Seis de ellos, los designa el gobernador con acuerdo de la Cámara de Diputados. Y los otros cuatro, a propuesta de los docentes en ejercicio.
Por último, para la administración de las cuestiones educativas no pedagógicas, se crean los Consejos Escolares distritales, compuestos por vecinos del distrito, electos por votación popular.
Finalmente, se regula también la educación universitaria (artículo 205) estableciendo que será accesible a todos los habitantes de la provincia, y “gratuita, con las limitaciones que la ley establezca”. Estatuye asimismo los órganos que compondrán las universidades provinciales: Consejo Superior (Consejo Universitario), Rector, y Decanos de facultades. El consejo universitario es el que ejerce los derechos propios de la autonomía, a saber: dictar sus reglamentos disciplinarios, aprobar el presupuesto anual (sujeto a sanción legislativa), ejercer la jurisdicción policial y disciplinaria interna, crear Facultades y cátedras, expedir matrículas y diplomas. El nombramiento de profesores titulares o interinos corresponde a las facultades, que también fijan las condiciones de ingreso de los alumnos.
¿Basta con que lo diga la Constitución?
Los positivistas dirían que si. Para quienes estudian el derecho como un deber ser, depurado de elementos valorativos, políticos, económicos y religiosos, lo que hay que considerar es lo que la norma jurídica establece, y cómo se relaciona con las normas jerárquicamente superiores en inferiores. Desde una postura crítica, este análisis idealizado de la constitución es inadmisible y oculta lo evidente: que la mayoría de estos preceptos no se cumplen, que contienen ambigüedades, que condensan conflictos económicos y políticos que no se dirimen con ninguna interpretación literal. Se requiere entonces una comprensión más amplia del fenómeno jurídico, que considere al texto normativo como un elemento más en el juego de poder social que se libra en el terreno educativo. El analfabetismo, la deserción escolar, la burocratización, el autoritarismo, la discriminación, son prácticas que se repiten a diario en nuestro sistema educativo, pese a que deberían, según las normas vigentes, estar erradicados. ¿Cómo entenderlo? La explicación liberal y conformista nos diría: el Estado hace esfuerzos para que las normas se cumplan y las metas se alcancen, solo es cuestión de tiempo. La norma es válida y de a poco se irá tornando eficaz. Desde la concepción crítica denunciamos lo contrario: la consagración formal de una norma jurídica humanitaria, idealmente buena, es el medio para lograr sostener, en la práctica, una situación injusta, en la que los fines humanitarios no se cumplan.
El derecho no es la norma sino un juego, engañoso e interesado, que los sectores sociales dominantes nos tienden en términos de poder. Por eso, el sentido de una ley, un precepto constitucional, o un tratado internacional, no puede ser analizado solamente en la literalidad de su deber ser. En una sociedad desigual como al nuestra, hay un juego estratégico complejo entre la el derecho y el poder, que solo puede ser entendido en clave de lucha, dominación, sometimiento y resistencia.
Si el derecho a la educación de una sociedad no se efectiviza en la práctica, es porque a los grupos dominantes no les interesa, o no les conviene. Frente a la resistencia de los grupos subalternos que demandan alfabetización, formación, igualdad, etc., la preocupación de los dominadores es neutralizar el conflicto, y eso se logra sancionando una ley, que contiene enunciado el objeto de la reivindicación, pero que no es la reivindicación en si. Sancionada la ley, el grupo que reclamaba, se desmoviliza. Entonces desde el Estado, ese derecho puede hacerse operativo, o no, llevarse a la práctica o no. En todo caso, lo que queda después de la sanción de una ley que reconoce derechos a favor de los sectores populares, en la posibilidad jurídica de que la siguiente lucha, por la efectivización de ese derecho, sea librada en condiciones más favorables. La clave del derecho a la educación, no está en la ley, sino en la lucha de la comunidad de docentes y alumnos. Entonces el enfoque de estudio del sistema educativo, no puede ser jurídico, sino que debe ser político. Porque el derecho no está la ley. Sino en la lucha.
Raúl N. Alvarez, Mayo de 2009.-
Si el inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional dejaba alguna duda sobre el reconocimiento o no de las escuelas privadas, los tratados internacionales de derechos humanos se pronuncian claramente a favor de éstas. Pero nada establecen acerca de la necesidad de que sea el Estado el que subvencione estos emprendimientos.
Normas Educativas en la Constitución Bonaerense.
El derecho a la educación se halla doblemente reconocido en la constitución provincial. Por un lado, el artículo 35 dispone que la libertad de enseñar y aprender no podrá ser coartada por medidas preventivas. En tanto que en el artículo 198 se sostiene que la educación y la cultura son derechos humanos fundamentales.
Cuando refiere a las personas discapacitadas, les garantiza su derecho a la educación y capacitación en establecimientos especiales (art. 36.) Al reconocer los derechos de Consumidores y Usuarios, se fija la obligación de la Provincia de proveer a la educación para el consumo (Art. 38). En tanto que cuando reconoce los derechos laborales, incluye la capacitación y formación de los trabajadores (Art. 39).
Al caracterizar a los agentes educativos, en el artículo 198, establece una facultad y un deber. Lo primero, cuando reconoce a la familia como agente educador primario. Pero cuando se trata de imponer un mandato preciso, establece que el Estado provincial tiene la “responsabilidad indelegable” en la educación, especificando que este deber comprende garantizar el acceso, permanencia y egreso del sistema educativo.
En su artículo 200, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires preceptúa que la educación se prestará a través del Sistema Educativo Provincial, compuesto por las “unidades funcionales” que se creen en los distintos niveles y modalidades.
Como principio del sistema educativo provincial establece que en las unidades de gestión oficial, la educación será gratuita en todos los niveles. En tanto que respecto de la obligatoriedad, la norma constitucional solo lo extiende al nivel básico.
Los colegios particulares tienen reconocida su existencia como servicios educativos de gestión privada (Art. 200), estableciendo como requisitos que se integren al Sistema Educativo Provincial y se sometan al control estatal.
La constitución provincial también crea los órganos de gobierno y administración del sistema educativo provincial (artículos 201 a 203). El órgano máximo de dirección y administración del sistema es la Dirección General de Cultura y Educación, a la que se le reconoce rango ministerial, pero se le concede además autarquía. Su titular es designado por el Gobernador con acuerdo del Senado, y dura cuatro años en sus funciones. De modo que a diferencia de los ministros, tiene estabilidad en el cargo, al menos por cuatro años.
Se crea también un Consejo General de Cultura y Educación, con funciones de asesoramiento al Director, compuesto por diez miembros. Seis de ellos, los designa el gobernador con acuerdo de la Cámara de Diputados. Y los otros cuatro, a propuesta de los docentes en ejercicio.
Por último, para la administración de las cuestiones educativas no pedagógicas, se crean los Consejos Escolares distritales, compuestos por vecinos del distrito, electos por votación popular.
Finalmente, se regula también la educación universitaria (artículo 205) estableciendo que será accesible a todos los habitantes de la provincia, y “gratuita, con las limitaciones que la ley establezca”. Estatuye asimismo los órganos que compondrán las universidades provinciales: Consejo Superior (Consejo Universitario), Rector, y Decanos de facultades. El consejo universitario es el que ejerce los derechos propios de la autonomía, a saber: dictar sus reglamentos disciplinarios, aprobar el presupuesto anual (sujeto a sanción legislativa), ejercer la jurisdicción policial y disciplinaria interna, crear Facultades y cátedras, expedir matrículas y diplomas. El nombramiento de profesores titulares o interinos corresponde a las facultades, que también fijan las condiciones de ingreso de los alumnos.
¿Basta con que lo diga la Constitución?
Los positivistas dirían que si. Para quienes estudian el derecho como un deber ser, depurado de elementos valorativos, políticos, económicos y religiosos, lo que hay que considerar es lo que la norma jurídica establece, y cómo se relaciona con las normas jerárquicamente superiores en inferiores. Desde una postura crítica, este análisis idealizado de la constitución es inadmisible y oculta lo evidente: que la mayoría de estos preceptos no se cumplen, que contienen ambigüedades, que condensan conflictos económicos y políticos que no se dirimen con ninguna interpretación literal. Se requiere entonces una comprensión más amplia del fenómeno jurídico, que considere al texto normativo como un elemento más en el juego de poder social que se libra en el terreno educativo. El analfabetismo, la deserción escolar, la burocratización, el autoritarismo, la discriminación, son prácticas que se repiten a diario en nuestro sistema educativo, pese a que deberían, según las normas vigentes, estar erradicados. ¿Cómo entenderlo? La explicación liberal y conformista nos diría: el Estado hace esfuerzos para que las normas se cumplan y las metas se alcancen, solo es cuestión de tiempo. La norma es válida y de a poco se irá tornando eficaz. Desde la concepción crítica denunciamos lo contrario: la consagración formal de una norma jurídica humanitaria, idealmente buena, es el medio para lograr sostener, en la práctica, una situación injusta, en la que los fines humanitarios no se cumplan.
El derecho no es la norma sino un juego, engañoso e interesado, que los sectores sociales dominantes nos tienden en términos de poder. Por eso, el sentido de una ley, un precepto constitucional, o un tratado internacional, no puede ser analizado solamente en la literalidad de su deber ser. En una sociedad desigual como al nuestra, hay un juego estratégico complejo entre la el derecho y el poder, que solo puede ser entendido en clave de lucha, dominación, sometimiento y resistencia.
Si el derecho a la educación de una sociedad no se efectiviza en la práctica, es porque a los grupos dominantes no les interesa, o no les conviene. Frente a la resistencia de los grupos subalternos que demandan alfabetización, formación, igualdad, etc., la preocupación de los dominadores es neutralizar el conflicto, y eso se logra sancionando una ley, que contiene enunciado el objeto de la reivindicación, pero que no es la reivindicación en si. Sancionada la ley, el grupo que reclamaba, se desmoviliza. Entonces desde el Estado, ese derecho puede hacerse operativo, o no, llevarse a la práctica o no. En todo caso, lo que queda después de la sanción de una ley que reconoce derechos a favor de los sectores populares, en la posibilidad jurídica de que la siguiente lucha, por la efectivización de ese derecho, sea librada en condiciones más favorables. La clave del derecho a la educación, no está en la ley, sino en la lucha de la comunidad de docentes y alumnos. Entonces el enfoque de estudio del sistema educativo, no puede ser jurídico, sino que debe ser político. Porque el derecho no está la ley. Sino en la lucha.
Raúl N. Alvarez, Mayo de 2009.-
